A1 będzie weryfikowane co dwa lata: dlaczego nowa reforma UE jest szczególnie ważna dla przewoźników z Polski i Litwy

Parlament Europejski zatwierdził największą od niemal dekady aktualizację zasad koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Dla przewoźników międzynarodowych najważniejsze zmiany wykraczają daleko poza kwestie świadczeń: UE wprowadza obowiązkowy przegląd właściwego ustawodawstwa w zakresie zabezpieczenia społecznego co 24 miesiące, doprecyzowuje kryteria rzeczywistego miejsca prowadzenia działalności przez pracodawcę oraz ustanawia sztywne terminy weryfikacji dokumentów A1 między państwami.

Reforma nie zacznie obowiązywać od razu. Większość przepisów bezpośrednio dotyczących kierowców międzynarodowych będzie stosowana po upływie dwóch lat od wejścia rozporządzenia w życie. Dokładnej daty jeszcze nie ma. Firmy już teraz mają jednak co sprawdzać, szczególnie gdy adres siedziby znajduje się w jednym państwie, kierowcy mieszkają w drugim, a działalność jest faktycznie zarządzana z trzeciego.

Co dokładnie zatwierdził Parlament Europejski

7 lipca Parlament Europejski poparł zmianę rozporządzeń określających, ustawodawstwu którego państwa w zakresie zabezpieczenia społecznego podlega osoba pracująca jednocześnie w kilku krajach UE. Za głosowało 511 posłów, przeciw było 87, a 61 wstrzymało się od głosu. Reforma dotyczy świadczeń dla bezrobotnych, świadczeń rodzinnych, opieki długoterminowej, pracowników delegowanych oraz osób stale pracujących w kilku państwach.

Proces legislacyjny nie został jeszcze zakończony. Parlament Europejski przyjął stanowisko w pierwszym czytaniu na podstawie kompromisu uzgodnionego wcześniej z Radą UE. Teraz Rada musi formalnie zatwierdzić tekst, po czym rozporządzenie zostanie opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej.

Rozporządzenie wejdzie w życie pierwszego dnia miesiąca następującego po jego publikacji. Większość zasad ważnych dla przewoźników zacznie być stosowana po 24 miesiącach. Jeżeli dokument zostanie opublikowany do końca 2026 roku, praktycznego wdrożenia głównych zmian można się spodziewać pod koniec 2028 roku.

Czym jest A1 i co mają z tym wspólnego ciężarówki

Kierowca może mieszkać w Polsce, pracować dla litewskiego przewoźnika, ładować towar w Niemczech, rozładowywać go w Holandii i spędzać w państwie pracodawcy zaledwie kilka dni w miesiącu. Pojawia się więc bardzo praktyczne pytanie: gdzie pracodawca opłaca za niego składki na ubezpieczenia społeczne i według przepisów którego państwa kierowca otrzymuje ubezpieczenie zdrowotne, emeryturę, świadczenia chorobowe oraz inne gwarancje socjalne?

Odpowiedź określa dokument PD A1. Potwierdza on, ustawodawstwo którego jednego państwa ma zastosowanie do pracownika. Dopóki A1 pozostaje ważne, inne państwa zasadniczo nie powinny żądać ponownej zapłaty składek za ten sam okres.

W przypadku kierowców międzynarodowych A1 najczęściej wydaje się na podstawie art. 13 rozporządzenia nr 883/2004, dotyczącego osób, które regularnie pracują w dwóch lub większej liczbie państw. W badaniu branżowym Europejskiego Urzędu ds. Pracy, ELA, wskazano, że zwykła praca kierowcy międzynarodowego co do zasady podlega właśnie art. 13. Artykuł 12 stosuje się w węższych przypadkach, na przykład gdy kierowca zwykle wykonuje przewozy krajowe w jednym państwie, a następnie zostaje tymczasowo skierowany do wykonywania pracy krajowej w innym.

Zgodnie z obecnymi zasadami państwo ubezpieczenia społecznego ustala się w przybliżeniu następująco:

• jeżeli kierowca wykonuje znaczną część pracy w państwie zamieszkania, zwykle co najmniej 25% czasu pracy lub uzyskuje tam co najmniej 25% wynagrodzenia, stosuje się ustawodawstwo państwa zamieszkania;
• jeżeli próg 25% nie został osiągnięty, a kierowca pracuje dla jednego pracodawcy, zwykle stosuje się ustawodawstwo państwa, w którym znajduje się zarejestrowana siedziba lub miejsce prowadzenia działalności przez pracodawcę;
• w przypadku kilku pracodawców obliczenia stają się bardziej złożone i zależą od państw ich rejestracji oraz miejsca zamieszkania kierowcy.

Zasady te już obowiązują. Reforma zmienia procedury weryfikacji i ogranicza możliwość wieloletniego korzystania z raz wydanego A1 bez ponownej oceny rzeczywistej sytuacji.

Skala zjawiska w Polsce i na Litwie jest ogromna

W 2024 roku państwa europejskie wydały około 1,7 mln dokumentów A1 na podstawie art. 13. Polska wydała 584 525 takich dokumentów, czyli ponad jedną trzecią całkowitej liczby w Europie. Z tego 231 317 dotyczyło bezpośrednio drogowego transportu towarowego.

Litwa wydała ponad 90 tys. dokumentów A1 na podstawie art. 13. Według podziału branżowego 56 822 dokumenty dotyczyły drogowego transportu towarowego. Udział transportu w dokumentach litewskich wyniósł niemal 63%, a w polskich około 40%.

Dlatego dla Polski i Litwy reforma zabezpieczenia społecznego faktycznie staje się reformą branży transportu drogowego. W niektórych państwach Europy Zachodniej art. 13 stosuje się przede wszystkim wobec konsultantów, specjalistów technicznych lub pracowników sektora usług. W statystykach polskich i litewskich jest on w dużej mierze związany z kierowcami. Dane te pochodzą z raportu dotyczącego dokumentów A1 za 2024 rok, przygotowanego dla Komisji Europejskiej.

W Polsce 169 390 dokumentów A1 na podstawie art. 13 wydano obywatelom państw trzecich. Z tego 95 565 otrzymali obywatele Ukrainy. Autorzy raportu zakładają, że znaczna część tych osób pracuje w transporcie towarowym. Polska i Litwa należą również do głównych państw UE pod względem liczby świadectw kierowcy wydanych obywatelom państw trzecich.

Pierwsza ważna zmiana: przegląd co 24 miesiące

Obecnie art. 13 nie ustanawia ogólnego maksymalnego okresu, przez który dana osoba może być uznawana za pracującą w kilku państwach. Dokumenty A1 bywają wydawane na długi okres, a sytuacja kierowcy może się w tym czasie zmienić: nowe miejsce zamieszkania, inny pracodawca, inne trasy lub inny udział pracy wykonywanej w państwie zamieszkania.

Nowe brzmienie przewiduje, że decyzja dotycząca właściwego ustawodawstwa będzie wydawana na maksymalnie 24 miesiące. Po tym okresie właściwa instytucja będzie musiała ponownie ocenić faktyczną sytuację pracownika. Przy obliczeniach będzie uwzględniany przewidywany model pracy w kolejnych 12 miesiącach kalendarzowych.

Dla przewoźnika oznacza to regularny cykl administracyjny:

• sprawdzenie miejsca zamieszkania kierowcy;
• analizę czasu pracy w poszczególnych państwach;
• potwierdzenie rzeczywistego pracodawcy;
• ocenę państwa, z którego zarządzana jest firma;
• ponowne wystąpienie o ustalenie właściwego ustawodawstwa i wydanie A1.

Jeżeli kierowca przeprowadził się z Litwy do Polski i zaczął wykonywać w Polsce co najmniej 25% czasu pracy, wynik kolejnej kontroli może się zmienić. Firma będzie musiała opłacać składki w Polsce, nawet jeśli umowa o pracę została podpisana z litewską osobą prawną.

Dla już istniejących sytuacji przewidziano okres przejściowy. Jeżeli zastosowanie nowych zasad formalnie prowadziłoby do zmiany państwa ubezpieczenia, dotychczasowe ustawodawstwo będzie mogło nadal obowiązywać, dopóki okoliczności pozostaną niezmienione, maksymalnie przez dziesięć lat. Zmiana miejsca zamieszkania, pracodawcy lub utrwalonego modelu pracy może zakończyć taką ochronę. Liczenie na automatyczne dziesięć lat spokoju byłoby więc ryzykowne.

Druga zmiana: sam adres siedziby nie wystarczy

Reforma doprecyzowuje pojęcie “zarejestrowanej siedziby lub miejsca prowadzenia działalności” pracodawcy. Do celów zabezpieczenia społecznego brane będzie pod uwagę miejsce, w którym podejmowane są kluczowe decyzje i wykonywane są funkcje centralnego zarządzania.

Przy ocenie organy będą mogły analizować:

• gdzie podejmowane są główne decyzje zarządcze;
• gdzie działa centralna administracja;
• w których państwach powstają obroty;
• gdzie odbywają się walne zgromadzenia;
• gdzie firma regularnie prowadzi działalność;
• jakie inne okoliczności wskazują na rzeczywiste miejsce zarządzania.

Lista pozostaje otwarta, dlatego jeden formalny element nie gwarantuje oczekiwanego wyniku.

Załóżmy, że przewoźnik jest zarejestrowany na Litwie, lecz właściciele, księgowość i kierownictwo operacyjne stale znajdują się w Polsce, a podstawowa działalność handlowa jest związana z polskimi klientami. Litewska licencja i adres biura nadal będą istotnymi dowodami, ale mogą nie wystarczyć do automatycznego zastosowania litewskiego ustawodawstwa w zakresie zabezpieczenia społecznego.

Problem istnieje już obecnie. ELA wskazywała, że niektóre organy kontrolne uznawały państwo wydania licencji wspólnotowej za wystarczający dowód miejsca prowadzenia działalności przez przewoźnika. Trybunał Sprawiedliwości UE w połączonych sprawach C-410/21 i C-661/21 uznał, że sama licencja nie wystarcza do określenia właściwego ustawodawstwa w zakresie zabezpieczenia społecznego. Nowe brzmienie przepisów utrwala bardziej kompleksową ocenę działalności gospodarczej.

Największe ryzyko dotyczy struktur, w których krajowa rejestracja ma niewielki związek z codzienną działalnością. Parlament Europejski wprost wskazuje walkę z firmami skrzynkowymi jako jeden z celów reformy.

Trzecia zmiana: A1 będzie sprawdzane szybciej i bardziej rygorystycznie

Dokument A1 można zakwestionować już teraz. Dopóki państwo, które go wydało, nie wycofa dokumentu lub nie uzna go za nieważny, inne państwa są zobowiązane go respektować. W praktyce takie spory mogą trwać latami.

ELA podaje przykład Holandii, gdzie dochodzenie dotyczące schematu obejmującego pracownika z państwa A, przewoźnika z państwa B i kontrolę w państwie C może trwać dwa lub trzy lata. W tym czasie kierowca zmienia pracodawcę, dokumenty tracą aktualność, a egzekucja należności staje się trudniejsza.

Nowe zasady wprowadzają konkretne terminy:

• na wniosek innego państwa instytucja, która wydała A1, będzie musiała sprawdzić podstawy jego wydania i odpowiedzieć w ciągu 30 dni roboczych;
• w uzasadnionych pilnych przypadkach dowody będą musiały zostać przekazane w ciągu 10 dni roboczych;
• ogólne zapytania między instytucjami dotyczące właściwego ustawodawstwa będą musiały zostać rozpatrzone w ciągu 35 dni roboczych;
• jeżeli w ciągu 35 dni roboczych nie nadejdzie odpowiedź, państwo występujące z zapytaniem będzie mogło postępować tak, jakby dokument nie został wydany.

Jeżeli instytucja wykryje błąd, A1 będzie można skorygować lub wycofać z mocą wsteczną. W przypadku stwierdzonego oszustwa dokument będzie musiał zostać niezwłocznie wycofany ze skutkiem retroaktywnym.

Dla firmy oznacza to ryzyko dodatkowego naliczenia składek za wcześniejsze okresy. Do należności mogą zostać doliczone odsetki i kary wynikające z prawa krajowego. Konkretne konsekwencje będą zależały od przepisów państwa uznanego za właściwe.

Istnieje również problem niezależny od zachowania przewoźnika. Jeżeli polska lub litewska instytucja spóźni się z odpowiedzią dla zagranicznego organu, organ ten będzie mógł tymczasowo przyjąć, że A1 nie istnieje. Tempo działania krajowej administracji staje się więc częścią ryzyka handlowego firmy.

Czwarta zmiana: państwa będą mogły masowo porównywać dane

Tekst reformy pozwala instytucjom zabezpieczenia społecznego wymieniać dane w celu wykrywania błędów i oszustw dotyczących zarówno pojedynczych osób, jak i grup pracowników. Informacje będzie można elektronicznie porównywać z bazami danych innego państwa.

Państwa będą ponadto zobowiązane rozwijać współpracę między instytucjami zabezpieczenia społecznego a innymi organami, w tym inspekcjami pracy. Dla przewoźników oznacza to, że dane z A1 coraz rzadziej będą funkcjonować w oderwaniu od innych informacji.

W ramach jednej kontroli potencjalnie będzie można porównywać:

• państwo zamieszkania kierowcy;
• dane dotyczące pracodawcy;
• faktyczną działalność firmy;
• okresy ubezpieczenia;
• informacje o trasach i czasie pracy;
• dokumenty przedstawione w innym państwie;
• informacje uzyskane od inspekcji i instytucji zabezpieczenia społecznego.

Tekst wzmacnia również transgraniczne dochodzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Jedno państwo będzie mogło zwrócić się do drugiego z ujednoliconym tytułem wykonawczym, żądać zastosowania środków zabezpieczających, a w uzgodnionych przypadkach wysyłać swoich urzędników do udziału w kontroli administracyjnej.

Firma skrzynkowa zachowa adres siedziby, ale praktyczne znaczenie takiego adresu wyraźnie się zmniejszy.

Obowiązkowe wcześniejsze zgłoszenie: ważne zastrzeżenie dotyczące kierowców

W komunikacie prasowym Parlamentu Europejskiego mowa jest o obowiązkowym wcześniejszym zgłoszeniu, gdy pracownik wykonuje działalność w innym państwie UE. Takie sformułowanie może sugerować, że przewoźnik będzie musiał zgłaszać każdy przejazd. W uzgodnionym tekście prawnym zasada została sformułowana węziej.

Obowiązek wcześniejszego powiadomienia właściwej instytucji i wystąpienia o A1 dotyczy przede wszystkim art. 12, czyli czasowego skierowania pracownika do innego państwa. Zwykli kierowcy międzynarodowi są w większości przypadków objęci art. 13 jako osoby pracujące jednocześnie w kilku państwach.

Na podstawie art. 12 zgłoszenie nie będzie wymagane w przypadku zwykłych podróży służbowych oraz pracy trwającej nie dłużej niż trzy kolejne dni robocze w okresie 30 dni. Przewóz lub dostawa towarów są jednak wyraźnie wyłączone z definicji podróży służbowej. Kierowca przewożący ładunek nie staje się uczestnikiem spotkania biznesowego tylko dlatego, że pracodawca nazwał przejazd delegacją.

W przypadku standardowych tras międzynarodowych najważniejszymi zmianami pozostają przegląd co 24 miesiące, kontrola rzeczywistego miejsca prowadzenia działalności przez firmę oraz szybsza współpraca między instytucjami.

A1 i deklaracja delegowania kierowcy pełnią różne funkcje

W transporcie drogowym obowiązuje już deklaracja delegowania składana za pośrednictwem europejskiego portalu IMI. Jest ona wymagana przy kabotażu oraz w większości operacji cross-trade i dotyczy warunków pracy oraz wynagrodzenia w państwie przyjmującym.

A1 określa państwo ubezpieczenia społecznego. Może być wymagane także przy przewozie bilateralnym, który zgodnie z przepisami Pakietu Mobilności nie jest uznawany za delegowanie. Brak obowiązku złożenia deklaracji w IMI sam w sobie nie uchyla zasad zabezpieczenia społecznego.

W praktyce przewoźnik dysponuje trzema różnymi zbiorami danych:

• tachograf pokazuje, gdzie i kiedy pracował kierowca;
• deklaracja IMI potwierdza status delegowania w przypadku operacji objętych odpowiednimi zasadami;
• A1 potwierdza państwo ubezpieczenia społecznego.

Rozbieżności między tymi danymi mogą prowadzić do dodatkowych pytań.

Co przewoźnicy powinni sprawdzić z wyprzedzeniem

Do praktycznego wdrożenia reformy pozostało jeszcze trochę czasu, ale audyt złożonych struktur rzadko można przeprowadzić szybko. Szczególnej uwagi wymagają firmy, których kierowcy mieszkają w kilku państwach lub niemal nie pracują w państwie rejestracji pracodawcy.

Praktyczne przygotowanie może obejmować:

• rejestr obowiązujących dokumentów A1 ze wskazaniem art. 12 lub 13, okresu ważności i podstawy wydania;
• aktualne informacje o miejscu zamieszkania każdego kierowcy;
• obliczenia udziału czasu pracy wykonywanej w państwie zamieszkania;
• dokumenty potwierdzające, gdzie podejmowane są decyzje zarządcze i działa centralna administracja;
• porównanie A1 z umowami o pracę, trasami, danymi z tachografów i deklaracjami IMI;
• procedurę ponownej weryfikacji statusu ubezpieczeniowego nie rzadziej niż raz na 24 miesiące;
• odrębną kontrolę przypadków, w których kierowca zmienia państwo zamieszkania lub charakter tras;
• procedurę szybkiego odpowiadania na zapytania zagranicznej instytucji zabezpieczenia społecznego.

W przypadku dużego przewoźnika taka kontrola będzie wymagała współpracy działu kadr, księgowości, dyspozytorów i działu prawnego. Jeżeli każdy z tych działów będzie przechowywał inną wersję informacji o państwie zamieszkania kierowcy i jego trasach, za dwa lata stanie się to bardzo konkretnym problemem.

Co ostatecznie się zmieni

Reforma nie wprowadza nowej, jednolitej dla całej UE wysokości składek na ubezpieczenia społeczne i nie zobowiązuje wszystkich przewoźników międzynarodowych do przeniesienia kierowców do systemu państwa, w którym najczęściej dokonują rozładunku. Podstawowa zasada pozostaje bez zmian: jeden pracownik podlega ustawodawstwu w zakresie zabezpieczenia społecznego jednego państwa.

Zmienia się jakość kontroli. Decyzję trzeba będzie weryfikować co 24 miesiące, rzeczywiste miejsce prowadzenia działalności przez pracodawcę będzie oceniane na podstawie całokształtu okoliczności, a sporne A1 będzie mogło zostać sprawdzone między państwami w określonych terminach. Błędne lub uzyskane w wyniku oszustwa dokumenty będzie można wycofywać z mocą wsteczną, a transgraniczne dochodzenie zaległości stanie się prostsze.

Dla polskich i litewskich przewoźników reforma ma szczególne znaczenie ze względu na ogromną liczbę kierowców objętych art. 13. Dwa lata wydają się wystarczającym okresem, dopóki nie okaże się, że trzeba sprawdzić setki lub tysiące pracowników, ich miejsca zamieszkania, trasy i podstawy ubezpieczenia. Wczesne przygotowanie ma w tym przypadku bardzo konkretną i wymierną wartość.