Połowa kierowców nie płaci mandatów, 30 proc. czeka aż kara się przedawni. System działa tak wadliwie, że nie ma z tym problemu

Procedura egzekwowania kar nakładanych na kierowców jest nieskuteczna – raport Najwyższej Izby Kontroli udowadnia, że system działa wadliwie, na czym państwo traci miliony złotych rocznie. Wprowadzone na początku 2016 r. zmiany nie dały żadnej poprawy. NIK rekomenduje – podobnie jak przed paroma laty – aby usunięcie punktów karnych uzależnić od opłacenia mandatu.

30 proc. mandatów ulega przedawnieniu

Już w 2013 r. NIK alarmowała w swoim raporcie, że w Polsce tylko blisko połowa ukaranych (47 proc.) płaci dobrowolnie mandaty. W przypadku ok. 23 proc. spraw kary grzywny zostały wyegzekwowane, pomimo uchylania się ukaranych od dokonania płatności. Natomiast w przypadku ok. 30 proc. spraw państwu nie udało się wyegzekwować kar i istotna ich część po upływie trzech lat od daty ich nałożenia ulegała przedawnieniu. Unikanie zapłaty grzywny nałożonej w drodze mandatu karnego, nie wiązało się dla ukaranego kierowcy z jakąkolwiek dotkliwą inną sankcją o charakterze finansowym  bądź niefinansowym, stanowiąc tym samym zachętę do odłożenia w czasie dokonania należnej płatności. Znacząca skala przypadków, w których pomimo zaangażowania organów państwa, nie doszło do wyegzekwowania nałożonych kar, utrwalała w części społeczeństwa przekonanie o braku nieuchronności wykonania kary. Z ustaleń tamtej kontroli wynikało, że w latach 2011-2012 Skarb Państwa tracił ponad 100 milionów złotych rocznie z powodu przedawnienia się należności z tytułu mandatów.

Sposób? Usunięcie punktów karnych po płatności

NIK rekomendowała wtedy, że jednym ze sposobów poprawy skuteczności wykonywania kar grzywny, byłoby uzależnienie możliwości usunięcia punktów karnych zgromadzonych w centralnej ewidencji kierowców, od uprzedniego uiszczenia nałożonej grzywny. Rekomendacja ta nie została zrealizowana i nadal pozostaje aktualna.

Scentralizowano obsługę mandatów

Sytuację miała uzdrowić wprowadzona od 1 stycznia 2016 r. zmiana systemu dochodzenia należności z tytułu mandatów karnych, której celem było usprawnienie procesu obsługi mandatów i poprawa skuteczności egzekwowania takich kar. Reorganizacja polegała na scentralizowaniu obsługi mandatów karnych. Do 31 grudnia 2015 r. wojewodowie byli uprawnieni do poboru należności z tytułu mandatów karnych, a wpływy z tego tytułu trafiały do Skarbu Państwa za ich pośrednictwem. Od 2016 r. windykację powierzono Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu, a wpłaty z tytułu mandatów nie trafiają już na konta poszczególnych urzędów wojewódzkich, lecz na rachunek bankowy wskazany przez ministra właściwego ds. finansów publicznych.

Z przeprowadzonej następnie kontroli (obejmującej lata 2016-2018) wynika, że nie nastąpiło zwiększenie skuteczności dochodzenia należności z tytułu mandatów karnych. Jednocześnie wzrosły koszty funkcjonowania tego systemu o blisko 6 mln zł rocznie czyli o ponad 30 proc.

Minister Finansów nie zapewnił funkcjonalności dedykowanego do obsługi mandatów systemu informatycznego, która umożliwiałaby wierzycielowi (tj. Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu) sprawny i skuteczny pobór zaległości z tytułu grzywien. Tym systemem informatycznym był Scentralizowany System Podatkowy (SSP), stanowiący element składowy systemu e-Podatki. W ocenie NIK system ten nie był dostosowany do potrzeb jego użytkowników, nie zapewniał pełnej automatyzacji podejmowanych czynności oraz  zaniechano wdrożenia niektórych jego funkcjonalności (działań informacyjnych, w tym w formie SMS, wiadomości e-mail, czy wiadomości głosowej oraz obsługi ulg w spłacie należności i ewidencjonowania ich skutków, jak również monitorowania terminowości odroczonych wpłat i umarzania należności) lub wdrożono je z istotnym opóźnieniem (np. podejmowanie działań dyscyplinujących – wystawianie upomnień i tytułów wykonawczych), co powodowało narastające zaległości w podejmowaniu przez wierzyciela działań windykacyjnych.

Nadal nie płacą

Z ustaleń kontroli wynika, że po pierwszym roku od reorganizacji niezapłaconych zostało 2,8 mln z 5,4 mln mandatów wystawionych w 2016 r., a kwota zaległości z  tego tytułu sięgnęła ponad 378 mln zł. Po trzech latach od reorganizacji liczba niezapłaconych mandatów wzrosła do blisko 6,7 mln  na koniec 2018 r., a zaległości z tego tytułu wynosiły blisko 757 mln zł. Oznacza to wzrost zaległości z tytułu nieopłaconych mandatów o ponad 148 mln zł w porównaniu do roku 2011, objętego poprzednią kontrolą NIK (na koniec 2011 r. zaległości wynosiły 609 mln zł).

Nie było windykacji miękkiej

Zdaniem NIK kluczowym problemem był brak automatyzacji podejmowanych przez wierzyciela czynności w ramach tzw. miękkiej egzekucji. Według założeń miękka egzekucja miała być bowiem prowadzona z wykorzystaniem komunikacji elektronicznej (e-mail, SMS), a z uwagi na brak technicznych możliwości prowadzona była w formie standardowej korespondencji z ukaranymi, co powodowało zarówno wzrost pracochłonności takich czynności, jak również wzrost kosztów wysyłki tej korespondencji  (w 2018 r. wyniosły one ponad 10,2 mln zł).

Obligatoryjne wystawianie upomnień uruchomiono z wielomiesięczną zwłoką. Zdaniem NIK, w tych okolicznościach zasoby kadrowe, jakimi dysponował wierzyciel, były niewystarczające do bieżącej realizacji tego zadania. Powyższe okoliczności skutkowały ograniczeniem lub zaniechaniem windykacji mandatów w kwocie nieprzekraczającej z kosztami upomnienia 116 zł, co w ocenie NIK było działaniem nierzetelnym. Oznaczało bowiem zaniechanie podejmowania działań zmierzających do objęcia upomnieniem i tytułem wykonawczym zaległości z tytułu ok. 70 proc. wszystkich nieopłaconych mandatów. I tak w zaległościach na dzień 31 grudnia 2016 roku z tytułu 2,8 mln niezapłaconych mandatów 2,1 mln spraw (76 proc.) na kwotę 162,8 mln zł dotyczyło właśnie zaległości poniżej 116 zł.

Ponadto, upomnienia jak i tytuły wykonawcze obejmujące zaległości z mandatów nie były na bieżąco sporządzane i przekazywane do organów egzekucyjnych. W 68 proc. spraw tytuły takie były bowiem wystawiane w okresie dłuższym niż dwa lata od ujęcia mandatu w ewidencji wierzyciela.

Policja sobie nie radzi

Kontrolerzy NIK mieli szereg zastrzeżeń do skontrolowanych komend Policji. Ujawnione w nich nieprawidłowości polegały m.in. na istotnych opóźnieniach we wprowadzaniu do systemu PUE Mandaty informacji o nałożonych grzywnach, a stan taki w 2016 r. był zjawiskiem powszechnym. W 2016 r. w jednostkach tych mniej niż 1 proc. mandatów wprowadzono do systemu w wymaganym terminie 7 dni, a ponad 5 proc. mandatów wprowadzono do systemu dopiero po upływie ponad 365 dni. Należy przy tym pamiętać, że najwięcej mandatów karnych wystawiają w Polsce właśnie funkcjonariusze Policji – ponad 95 proc. mandatów karnych zaewidencjonowanych w latach 2016-2018.

Tymczasem terminowo wprowadzana informacja o wysokości nałożonej grzywny ma decydujące znaczenie dla rzetelnego ustalenia należności Skarbu Państwa oraz bezzwłocznego podjęcia działań zmierzających do ich poboru. Należy przy tym zaznaczyć, że jednostki Policji objęte kontrolą NIK wytypowano na podstawie uzyskanych informacji o występujących opóźnieniach w realizacji zadań w zakresie obsługi mandatów.

Wielokrotnie karane finansowo są te same osoby

W dalszym ciągu problemem wpływającym na niską skuteczność egzekucji jest zjawisko wielokrotnego nakładania kar finansowych na te same osoby, które popełniając wykroczenia pospolite notorycznie lekceważą normy życia społecznego.

W latach 2016-2018 wystąpiły bowiem w Polsce przypadki nałożenia na tego samego ukaranego więcej niż 330 mandatów, a w czterech przypadkach więcej niż 500 mandatów. W jednym przypadku rekordzista otrzymał w tym okresie mandaty na kwotę przekraczającą 147 tys. zł. Już w raporcie NIK opublikowanym w 2013 r. Izba zwracała uwagę, że nakładanie na takie osoby mandatów, a więc kar o charakterze finansowym, nie zapewnia ich wychowawczego i zapobiegawczego oddziaływania.

 Źródło: NIK, oprac.: Redakcja