Bruksela zakwestionowała trzy zakazy ruchu ciężarówek na trasie przez Brenner. Na swobodny przejazd trzeba jednak jeszcze poczekać

Austria od wielu lat ogranicza ruch ciężarówek przez Tyrol, uzasadniając to zanieczyszczeniem powietrza, bezpieczeństwem i przeciążeniem alpejskich dróg. Włochy odpowiadają, że władze regionalne faktycznie blokują jeden z najważniejszych szlaków handlowych Europy. Teraz w tym sporze nastąpił istotny zwrot prawny.

16 lipca rzecznik generalny Trybunału Sprawiedliwości UE Manuel Campos Sánchez-Bordona zaproponował uznanie trzech austriackich środków za sprzeczne z prawem unijnym: nocnego zakazu ruchu, sektorowego zakazu przewozu określonych towarów oraz zimowych ograniczeń obowiązujących w soboty. Jednocześnie uznał za dopuszczalny system dozowanego wpuszczania ciężarówek od strony Niemiec.

Dla przewoźników ta wiadomość brzmi przełomowo, jednak szlabany na razie pozostają opuszczone. Opinia rzecznika generalnego jest prawną rekomendacją dla sędziów. Ostateczne orzeczenie w sprawie C-524/24 wyda Trybunał Sprawiedliwości UE, prawdopodobnie do końca 2026 roku. Do tego czasu obowiązujące ograniczenia pozostają w mocy.

Dlaczego Włochy w ogóle skierowały sprawę do sądu

Trasa przez Brenner obejmuje austriacką autostradę A12 w dolinie Innu oraz autostradę A13 prowadzącą przez przełęcz Brenner. Łączy ona Włochy z Niemcami, a za ich pośrednictwem z krajami Europy Północnej. Korytarz należy do transeuropejskiej sieci transportowej i ma bezpośrednie znaczenie dla firm przewożących towary między Włochami, Niemcami, Polską, Czechami, Skandynawią i krajami bałtyckimi.

W 2024 roku Włochy po raz pierwszy w swojej historii bezpośrednio wniosły skargę przeciwko innemu państwu UE na podstawie artykułu 259 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Rzym oskarżył Austrię o naruszanie swobodnego przepływu towarów poprzez jednostronne ograniczenia dla transportu ciężkiego. Jeszcze przed wniesieniem skargi Komisja Europejska poparła zarzuty Włoch i uznała te ograniczenia za przeszkodę dla importu i eksportu na jednolitym rynku.

Sytuacja jest dość nietypowa. Trybunał Sprawiedliwości UE już w 2005 i 2011 roku uznawał tyrolskie zakazy sektorowe za niezgodne z prawem unijnym. Austria zmieniała potem przepisy, wprowadzała wyjątki i dodawała nowe ograniczenia. Spór powracał w innej formie, ale z tym samym podstawowym pytaniem: jak daleko jeden region może posunąć się w ochronie jakości powietrza, jeśli przebiega przez niego międzynarodowy korytarz transportowy.

Jakie cztery środki zakwestionowały Włochy

Włochy domagały się oceny całego systemu ograniczeń, ponieważ pojedynczy zakaz może wydawać się możliwy do zaakceptowania, ale ich równoczesne stosowanie poważnie skraca czas dostępny dla przewozów.

Zakaz nocny

Obejmuje on ciężarówki o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 tony na odcinku autostrady A12 o długości około 84 kilometrów.

Od maja do października ruch jest zazwyczaj zakazany od godziny 22:00 do 05:00, a od listopada do kwietnia – od 20:00 do 05:00. Dla niedziel i dni świątecznych obowiązuje osobny harmonogram. Przewidziano również wyjątki, między innymi dla niektórych przewozów lokalnych, produktów szybko psujących się, żywych zwierząt oraz transportu związanego z zaopatrzeniem medycznym.

Austria uzasadnia zakaz specyfiką alpejskiej atmosfery. W ciągu dnia zanieczyszczenia rozpraszają się lepiej, dlatego władze próbują przenieść ruch ciężarówek z godzin nocnych na dzienne.

Rzecznik generalny dostrzegł tu problem logiczny. Zakaz nie zmniejsza liczby przewozów i nie przenosi ładunków na inny rodzaj transportu. Ciężarówki po prostu czekają do rana, a następnie jednocześnie wyjeżdżają na drogę. Austria przyznała przy tym wyjątki transportowi lokalnemu i regionalnemu, chociaż z punktu widzenia jakości powietrza jego emisje są takie same.

Zakaz sektorowy

Na odcinku autostrady A12 o długości około 65 kilometrów obowiązuje zakaz drogowego przewozu niektórych towarów, które władze Tyrolu uznają za odpowiednie do transportu koleją.

Na liście znajdują się odpady, kamienie i ziemia, drewno, rudy, niektóre rodzaje stali, marmur, płytki ceramiczne, papier i tektura, płynne produkty naftowe, cement, wapno, gips, rury i zboże. Ograniczenie dotyczy ciężarówek i zestawów drogowych o masie powyżej 7,5 tony, choć przewidziano wyjątki zależne od klasy emisji, miejsca załadunku i rozładunku, a także dla pojazdów elektrycznych i wodorowych.

Rzecznik generalny nie odrzucił samej idei przenoszenia odpowiednich ładunków na kolej. Przyznał, że takie rozwiązanie może wspierać ochronę środowiska.

Problem polegał na tym, że Austria nadal stosowała zakaz niemal w niezmienionej formie po zmianie sytuacji środowiskowej. Limity NO2, z powodu których zaostrzano ograniczenia, na odpowiednich odcinkach są przestrzegane od 2020 roku. Zdaniem rzecznika generalnego władze powinny były ponownie ocenić konieczność stosowania tego środka, złagodzić go albo przeanalizować inne elementy całego systemu zakazów.

Zimowy zakaz sobotni

W wersji analizowanej przez sąd ograniczenie obowiązywało zimą 2023 i 2024 roku. Przez około dwa miesiące ciężarówki jadące do Włoch, Niemiec lub innych państw przez ich terytorium nie mogły korzystać z autostrad A12 i A13 w soboty od godziny 07:00 do 15:00.

Austria powoływała się na zimowy ruch turystyczny, korki i bezpieczeństwo drogowe. Rzecznik generalny uznał ograniczenie za dyskryminujące, ponieważ było ono ustalane według kraju docelowego ładunku. Transport międzynarodowy był blokowany, podczas gdy niektóre przewozy krajowe mogły być kontynuowane.

Przy jednoczesnym stosowaniu zakazu zimowego, nocnego, sektorowego i ogólnych ograniczeń weekendowych ciężarówki mogły poruszać się bez zakazów jedynie przez około 46 proc. czasu w ciągu tygodnia. Międzynarodowe dostawy przez Brenner w weekendy stawały się w praktyce wyjątkowo trudne, zwłaszcza przy uwzględnieniu przepisów dotyczących czasu pracy i odpoczynku kierowcy.

Istotny argument prawny jest dla Austrii dość niewygodny. Sobotnie ograniczenie uzasadniano korkami, jednak część tych korków powodowały inne austriackie zakazy, które zmuszały ciężarówki do wyjazdu w tych samych godzinach.

Które ograniczenie Austria może zachować

Włochy zakwestionowały również system dozowanego wpuszczania ciężarówek do Tyrolu od strony Niemiec. Stosuje się go w pobliżu Kufstein w dniach, kiedy przewidywane jest szczególnie duże natężenie ruchu.

W materiałach włoskich system jest często opisywany jako limit 300 ciężarówek na godzinę. Władze austriackie twierdzą, że nie istnieje sztywna kwota liczbowa: policja czasowo spowalnia ruch i reguluje wjazd w zależności od sytuacji na autostradach A12 i A13. Terminy planowanych ograniczeń są publikowane z wyprzedzeniem, choć w razie potrzeby władze wyznaczają dodatkowe dni dozowania ruchu.

Rzecznik generalny przyjął austriacką interpretację. Jego zdaniem Włochy nie udowodniły, że środek ten faktycznie tworzy ilościowe ograniczenie importu. Jeżeli dozowanie ruchu jest stosowane przez kilka godzin, wyłącznie w wybranych, wcześniej określonych dniach i przy realnym ryzyku zatoru, może być uznane za zwykłe zarządzanie ruchem.

Dlatego nawet pełne zwycięstwo Włoch w pozostałych punktach nie zlikwiduje kolejek przed Kufstein. System blokowego wpuszczania ciężarówek, który kierowcy najbardziej odczuwają na drodze, na razie otrzymał wsparcie prawne.

Dlaczego argumenty ekologiczne Austrii nie przekonały rzecznika generalnego

Opinia prawna nie kwestionuje prawa Tyrolu do ochrony zdrowia mieszkańców. Austria może ograniczać ruch ze względu na jakość powietrza, bezpieczeństwo i zmniejszenie korków. Spór dotyczy konieczności i proporcjonalności wybranych środków.

Do 2020 roku sytuacja związana z NO2 w Tyrolu rzeczywiście była poważna. Już w 2016 roku Komisja Europejska rozważała skierowanie sprawy do Trybunału Sprawiedliwości UE z powodu systematycznego przekraczania wartości dopuszczalnych. Właśnie w takich warunkach Austria zaostrzała ograniczenia. Po 2020 roku wskaźniki się poprawiły, ale system zakazów nie został dostosowany do nowych danych.

Zdaniem rzecznika generalnego władze powinny były przeanalizować łagodniejsze rozwiązania, uwzględnić łączny efekt wszystkich zakazów i wyjaśnić, dlaczego ograniczenia w dotychczasowym zakresie nadal są konieczne.

Strona austriacka nie zgadza się z taką oceną. Władze Tyrolu oświadczyły, że każdego roku przez region trasą przez Brenner przejeżdża około 2,5 mln ciężarówek. Według ich danych jest to więcej niż łączny ruch przez wszystkie pozostałe przełęcze alpejskie. Region powołuje się również na badanie, zgodnie z którym transport towarowy i pasażerski na tym korytarzu generuje około 2,1 mld euro kosztów zewnętrznych rocznie, w tym zanieczyszczenie, hałas, korki, wypadki i szkody zdrowotne.

Ta strona sporu jest całkowicie realna. Wąska alpejska dolina przyjmuje ogromny ruch tranzytowy, a mieszkańcy ponoszą część kosztów, które nie są uwzględnione w cenie przewozu. Problem ekologiczny nie daje jednak prawa do wprowadzania dowolnych ograniczeń. Władze muszą wykazać związek każdego środka z deklarowanym celem i regularnie sprawdzać, czy ten związek nadal istnieje.

Co wydarzy się po ostatecznym orzeczeniu

Na razie dla przewoźników nic się nie zmienia. Opinia rzecznika generalnego nie uchyla austriackich przepisów i nie zwalnia firm z kar za ich naruszanie. Sędziowie dopiero rozpoczynają analizę sprawy.

Jeżeli Trybunał Sprawiedliwości UE zgodzi się z opinią, Austria będzie musiała znieść lub istotnie zmienić zakaz nocny, sektorowy i zimowy. Dozowany wjazd na A12 będzie mógł pozostać w formie przedstawionej sądowi.

Rezultat raczej nie zapewni jednak całkowicie swobodnego ruchu ciężarówek przez Tyrol. Sprawa dotyczy czterech konkretnych środków. Inne ograniczenia krajowe i regionalne, roboty drogowe, zakazy objazdu lokalnymi drogami oraz organizacja ruchu w rejonie mostu Lueg nie znikną automatycznie.

Władze Tyrolu zapowiedziały ponadto przygotowanie nowych środków z uwzględnieniem zaktualizowanej europejskiej dyrektywy w sprawie jakości powietrza, która przewiduje surowsze wartości dopuszczalne. Region wyraźnie nie zamierza rezygnować z regulowania tranzytu, nawet jeśli przegra obecną sprawę.